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    X 學術文章

    2015年研究會論文集

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    環境影響評價司法審查的功能研究

    發布日期:2017-07-19 發表者:原創文章 瀏覽次數:22988次
     

    環境影響評價司法審查的功能研究

    黃衛琴  王世進* (江西理工大學環境資源法研究中心,江西贛州341000

    摘要環境影響評價司法審查制度的功能在于保障環境影響評價制度的貫徹執行,有效制約公權力;使司法與執法相結合,有效解決環境保護與經濟發展的問題,促進生態經濟發展;結合個案正義與公共政策,使兩者相協調發展;強化權利救濟功能,正確化解環境糾紛。這一司法審查模式不限于訴訟階段,針對環境影響評價任意違法階段都可進行審查,維護擬議環評項目相關利益者的環境利益,使環評部門和企業更加認真對待環評,減少或防止二次環評及未評先建等不和諧現象的出現。保障公眾參與權和信息公開權利,促進生態文明法治有序運行。

    關鍵詞:環境影響評價 司法審查 權利保障 公權制約 糾紛解決

    根據我國環境現實需要,借鑒與參考了歐美等發達國家的環境法律制度,我國于2002年制定了《環境影響評價法》,以源頭治理的治理理念取代了末端治理的思想,轉變過去先污染后治理的環境模式,使我國環境保護得到及時重視、修復和防治,促進環境保護與經濟利益相協調發展。法律制度的也存在不少問題,如環評報告等信息資料不夠公開、即使公開了其專業術語也是一般公眾所無法理解的;公眾參與機會不充分、聽證程序走過場;未批先建、擅自變更環評違法違規現象大量存在,背后隱藏著監管失職和腐敗問題;環評技術服務市場紅頂中介現象突出,容易產生利益沖突和不當利益輸送;環評機構資質審批存在花錢辦證現象,后續監管不到位;把關不嚴、批而不管、越權審批不僅導致污染隱患,而且加大權利尋租空間等等。當前我國環境影響評價制度對此也只是從對策建議上進行規制,無法真正對其進行遏制和懲罰,界定界限不明朗,導致政策無法真正實施。對此,除了在立法論層次上進行制度設計與制度變革的論述外,也需要從解釋論層次上思考法院如何從司法審查的角度來具體適用這部法律[1]。對環境影響評價司法審查制度功能的思考也就顯得非常之必要。

    一、功能之一——制約公權力

    (一)環評腐敗滋生的重要原因——公權力的濫用

    環境影響評價審批階段是環保行政部門行使行政審批權的關鍵環節,同時也是容易滋生環評腐敗的環節。20141126日至1226日,中央第三巡視組對環保部進行了專項巡視。發現在環境影響評價環節存在如此之多的問題。如在建設項目環境影響評價方面,未批先建、擅自變更等環評違法違規現象大量存在,背后隱藏監管失職和腐敗問題;有的領導干部及其親屬違規插手環評審批,或者開辦公司承攬環評項目牟利;水專項存在虛假合同、重復立項、虛假立項、示范工程貼牌、虛假發票、虛假業務套取資金問題;環評技術服務市場紅頂中介現象突出,容易產生利益沖突和不當利益輸送;環評機構資質審批存在花錢辦證現象,后續監管不到位;把關不嚴、批而不管、越權審批不僅導致污染隱患,而且加大權力尋租空間等現象。[2]如此種種腐敗現象層出不窮,環評執法如何真正發揮其功效,讓人不寒而栗。

    (二)引入環評司法審查制約公權力的濫用

    面對滿目瘡痍的環評現狀,不僅要加快環評制度本身的建設,更要加強環評外部監督力度。在我國現階段,公眾監督和輿論監督尚處在不完善時期,司法審查無疑是最現實可行的。司法審查介入環境影響評價,防止環評審批機構徇私舞弊或為利瀆職,加大對相關行政人員瀆職監督和處罰力度;對容易造成重大環境污染、生態破壞或者嚴重危及公眾健康的項目,對其所存在的違法違規問題進行審查,督促環評申請主體遵守法律法規,按實申報,并督促環評機構實地考察并遵守環評所涉及項目和考慮相關污染影響因素;針對環評審批的實體性內容和涉及利益相關者的正當公眾參與權和知情權、聽證等權利貫徹落實進行審查,確保環評審批合理更合法化。針對現實中的環評部門事后不作為現象,要加強司法建議督促作用,對造成嚴重環境污染后果的行政不作為行為且被提起環境行政訴訟的,嚴格依照相關法律法規追究法律責任。針對某些領導干部及其親屬違規插手環評審批,司法部門對其進行司法干預和提交上級司法部門作出司法裁決,打擊違法行政行為,使環評機構內部加快廉潔建設,提高違法環評成本和處罰力度。同時針對環評審批負責人實行終生責任追究制度,使其不敢輕易插手環評,馬虎環評。針對水專項所存在的虛假合同、重復立項、虛假立項等環評違法現象,不僅要加強程序性的審查,還要加強實體性審查。實體性審查的對象主要包括現狀調查、預測和評價等可信度和環境影響評價文件內容的充分性等因素。程序性審查的對象主要包括是否編制環境影響評價文件、評價程序的合理性和是否經過征求公眾意見的法定程序等內容。[3]

    二、功能之二——效遏制環境違法,協調環境與經濟利益

    環境影響評價制度是為協調經濟利益與環境利益、公共利益與個人利益相沖突而確立的一項重要法律制度,在加強科學審批和民主決策、保護生態環境承載能力、促進產業結構優化調整等方面發揮了巨大的作用。中國的環境污染已經到了制約中國經濟發展的局面。面對環境影響評價現實中所出現的種種違法違規現象,司法審查介入環評機制,制約環評中違法亂紀現象,更是為了維護我國環境法律所保護的環境利益。經濟利益的追求并不一定要與環境利益相違背,加強經濟結構優化和轉變經濟發展觀念,時刻保持環境保護清醒意識,在保護生態環境的基礎上更有利于進行經濟建設。經濟發展只顧眼前利益,不考慮長遠利益是無法得到永續發展的。作為環境保護源頭的環評它又將如何收拾其帶來的環境惡果呢?諸多亂象,只有信仰法律,發揮法律功能作用,加強司法監督,使環評違法違紀現象得到有效處理,從源頭進行治理才是解決問題的關鍵所在。對企業進行環評,不僅是對其當下經濟利益負責,更是對其未來發展趨勢的負責,更是對國家經濟長遠發展利益的重視,同時也是為我國生態環境利益永續發展,構建良好生態生存環境,關乎每一個人及其后代的切身利益需求。因此,加強對污染企業的環評審批制約監督,促使其開發創新提高生產工藝設備,減少污染排放物,提高排放標準,促進生態經濟發展,合法法律利益的實現保障經濟利益的實現。

    為整改落實中央巡視組反饋意見,有效防止環境影響評價機構資質審查中出現花錢辦證、收錢辦證行為,進一步加強環境影響評價機構資質管理廉政建設,根據有關廉政制度規定,環境保護部制定了《環境影響評價機構資質管理廉政規定》。[4]為整改落實中央巡視組反饋意見,有效遏制新出現的未批先建、擅自實施重大變動等環境影響評價違法行為,進一步加強環境影響評價違法項目責任追究,根據《環境保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》和《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》等相關要求,環境保護部對環評中的相關事項進一步作出規定,要求各級環境保護部門應當嚴格依法對存在未批先建、擅自實施重大變動等環評違法行為的建設項目實施行政處罰;環境保護部門收到建設項目環評審批、竣工環境保護驗收申請時,應當首先對建設項目是否存在環評違法行為及其行政處罰、整改、責任追究等情況進行審查。對存在環評違法行為的建設項目,應當要求建設單位主動、如實在申請文件中說明相關情況;對于未依法實施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環評違法項目,一律不予受理其環評文件、竣工環境保護驗收申請。對于通過隱瞞環評違法行為進入環評審批或竣工環境保護驗收流程的,一經發現,立即終止審批或驗收程序,退回環評文件或驗收申請,在環境保護部門網站對建設單位予以曝光。對于通過欺騙、賄賂等不正當手段取得環評批復或通過竣工環境保護驗收的,應當依法予以撤銷。[5]可以看出,環保部對環評中出現的違法違紀現象非常重視,并為遏制環評違法諸多亂象做了積極努力。在環境影響評價過程中,存在著一些地方政府非法干預環境影響評價,給環境影響評價帶來不必要的干擾。根據相關資料顯示,中央有關部門通報的涉及全國多個省的電力行業和鋼鐵行業等其他行業的大量項目中,有超過一半的項目嚴重違反環境影響評價法。[6] 在這些大型項目建設過程中涉及環評,當地政府為了經濟利益考量總是會忽視環境利益,對環評不合格的企業項目總是采用行政壓力,使環評蒙混過關,導致生態環境收到污染和破壞。環境行政部門迫于政府壓力常常睜一只眼閉一只眼。司法審查的介入,對環評實施起到監督作用,讓違法行政行為受到法律的制裁,遏制環境違法行為,協調環境與經濟利益關系。

    三、功能之三——個案正義與公共政策兩者相互協調

    (一)理性合法保障個案正義

     最高人民法院201526日發布的人民法院環境保護行政案件十大案例,其中第九個案件,夏春官等4人訴東臺市環境保護局環評行政許可案中,夏春官等4人系江蘇省東臺市東臺鎮景范新村19幢的住戶,其住宅與四季輝煌沐浴廣場(原審第三人)上下相鄰。四季輝煌沐浴廣場為新建洗浴服務項目,在涉案地段承租了營業用房作為經營場地,市環保局在沒有召開座談會、論證會以及征詢公眾意見的情況下,即作出《審批意見》,侵犯了其合法權益。[7]本案的一審法院判決依據是行政許可法第四十七條規定行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的,行政機關在作出行政許可決定前,應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利。本案中,環保局在未告知厲害關系人環境影響利益公眾參與權益的情況下,徑直作出了行政審批,違反了行政審批程序法律法規,侵犯了4被告的聽證權利,故判決其撤銷該《行政審批》。二審法院作出維持原判的判決。此案可見,法院在充分運用《行政許可法》進行證據論證,審查行政行為的程序合法性,依據法律作出判決。這是法院行使司法審查的一個縮影,也體現了我國環評過程中所存在的違法現象,法院運用司法權維護了個案的正義。本案典型意義在于:人民法院通過嚴格審慎的審查,分析了行政許可法第四十七條有關是否存在重大利益關系以及聽證程序的適用條件,最終撤銷環保機關作出的被訴行政行為,保障了公民在環境管理領域的知情權、陳述權、申辯權和聽證等權利,很大程度上彰顯了程序正義和司法公正。本案作為一起典型的體現公眾參與原則的環保行政許可案件,同時也是一起與群眾利益息息相關的民生案件,兩審法院以環保機關所審批的洗浴項目與相鄰群眾存在重大利益關系,未告知陳述、申辯和聽證的權利違反法定程序為由,撤銷環保機關作出的審批意見,既有力地維護了相鄰群眾的合法權益,又強化了司法對行政權力的監督,對引導和規范環保機關的同類審批行為,促進公眾參與環境行政許可的決策與監督,提高行政審批的程序意識,具有重要意義。[8]

    (二)發揮公共政策引導作用,使其與個案相協調發展

    近年我國環境保護部出臺了一系列規范環境行政行為的政策通知,包括:進一步加強《環境影響評價違法項目責任追究》的通知、關于印發《全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》的通知、關于印發《環境影響評價機構資質管理廉政規定》的通知等等。在環評這一容易滋生問題的關鍵環節,環保部也是重點防治腐敗等違規現象出現。環評司法審查也需要貫徹個案與公共政策相結合的原則,個案的正義需要法律來保障,同時正確的公共政策也指引著司法前進的方向,相信隨著政策的貫徹和實施,環評中的諸多怪相也將越來越少,我國環評制度也將越來越規范化,合理合法化,公眾的環境權益也將得到政策和司法的雙重保障。發揮公共政策的正確引導環評行政相關人員的行政職業道德和公共服務理念,管制環評審批程序,嚴格遵守法律政策規定進行環評,針對環境利益與經濟利益相沖突環節起到調控作用,在追求經濟發展建設利益的同時,更加堅持環境可持續發展的經濟發展模式,達到兩者的協調發展,實現雙贏的功效。生態文明建設的公共政策應體現在社會發展的每一個方面,環境影響評價的司法審查只是為保障其實現的法律手段,但卻是不可或缺的一部分。

    四、功能之四——強化權利救濟

    環境的公共性決定了其保護的公共性和參與的公共性。我國《環境影響評價法》中有關于公眾參與和信息公開的程序性規定,但在實際運行中卻有諸多不盡完善之處,如參與代表非相關利益者,且聽證代表存在職業化劣象(花錢雇人參加聽證)真正的利害關系人卻被代表化,知情權和參與權無處行使。打開環境保護部的官方網站,可以瀏覽到信息公開這一專項,但深入瀏覽只是一些制度規定和通知等類官方文字信息,對真正關切公眾生產生活環境影響的信息卻幾乎看不到,公眾也無從了解。同時,對于公眾參與者這一公眾行使權力的內容卻看不到身影,公眾對于自身所能享有的環境公眾參與內容和權益是什么都無從知曉?,F代社會,公眾對風險的感知與防范意識已大大增強,對專家意見的質疑,因而產生了環境決策上的公眾參與以及風險溝通的社會需求,這也是環評制度的關鍵功能所在,但另一方面,政治、經濟力量的強大,抑制了風險溝通與公眾參與環境決策的空間,并扭曲、變形、弱化了環評法所應發揮及承載的制度功能,尤其在重點建設項目環評程序中時常出現外在的政治,經濟力量的干預,導致信息隱匿和失真現象。15諸此種種現象的發生不是偶然的,發揮司法審查的監督制約功能,對違反程序性規定的環評審批文書可直接撤銷并要求相關部門重新制作,制度程序合法為止或是公眾參與權得到真正實現。從環評內部機制完善公眾參與程序,擴大信息公開范圍,落實信息公開職責,保障申請人和被申請人合法利益。

    五、 結語

    我國環境影響評價制度的發展,任重道遠,引入司法審查使其能夠更好的運行,保障環境影響評價發揮其制度本身的優勢。權衡利益沖突,利益的同源同質性貫穿發展與保護整個過程中。經濟社會發展科學進步的利益需求即發展的需求的宗旨在于維持、改善生存條件,提升生活質量。這是正當性要求。環境保護的利益需求的宗旨同樣是維持、改善生存條件,提升生活質量。這也是正當性需求。因此,這兩種在動力源泉和本質屬性方面是一致的,都涉及如何擁有和實現安全、充足和尊嚴的生活條件,即對提升生活質量的選擇的自由。16在發揮司法審查的四大功能時,要相互結合,實現權力救濟的路徑,強化規則的執行。針對環境類案件,并不單純局限于環境污染,兼顧自然資源損害,按照環境規劃來辦理環境案件,有針對性,更能深入下去,解決更深層次的問題。法院在履行職責的同時,又要守住邊境,以免造成過度的司法干預。機制的專業化和環境案件的專業化,要求司法的專業化執法的專業化。借用呂忠梅教授的一句話:環境法的性質決定了其研究必須高度關注和面向社會生活,為實現生活中的經濟社會發展與環境保護之間的困難、問題和矛盾提供現實解決方案,確立基本原則或者為環境立法提出合理且有說服力的論證。在面對環境影響評價事實時,也必須從現實問題考量,解決現實所需,與社會生活經濟發展相結合才能更好的為環境發展服務,為人類長遠發,展設計合理制度,嚴管環評,嚴抓審批,程序與實體相并重,制約公權力,強化權利救濟,定紛止爭,政策發揮功能,實現環評的愿景。

    參考文獻

    [1] 程潔.環評報告的公開屬性及其制度實現[J].綠葉.2012(09).

    [2] 沈思宇.環評法實施8年環評師爆行業軟肋.環評報告審批流于形式公眾參與走過場[M]法制日報.2011.0 9.21.

    [3] 石彬彬.遏制環評亂象須斬斷權力尋租[M].北京青年報.2015(02.11).

    [4] 莊漢.全面深化改革背景下環評司法審查制度的反思與重構.第二界海峽兩岸環境法研(2015.4.16~18·)論文集.

    [5] 中央巡視組反饋11大問題后,環保部如何逐項整改.http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1326412.最后訪問時間.2015.06.06.

    [6] 王世進,于齊敏.構建我國環境影響評價司法審查制度研究.第二界海峽兩岸環境法研討會 (2015.4.16~18)論文集.

    [7] 張文顯.法哲學通論[A].遼寧人民出版社.2009.12.01.

    [8] 建設生態文明就是發展生產力--生態文明建設系列談之三,法制網生態文明建設專欄,2015.05.05.

    [9] 關于印發《環境影響評價機構資質管理廉政規定》的通知.環境保護部辦公廳函.[2015]370 .http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201503/t20150317_297336.htm.最后訪問時間2015.06.07.

    [10] 關于進一步加強環境影響評價違法項目責任追究的通知.環境保護部辦公廳函.[2015]389.    http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201503/t20150319_297719.htm.最后訪問時間2015.06.07

    [11] 關于印發《全國環保系統環評機構脫鉤工作方案》的通知.環境保護部辦公廳函.[2015]37.     http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201503/t20150325_298027.htm.最后訪問時間2015.06.07.

    [12] 全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國環境影響評價法》實施情況的報告, http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20081029170234.最后訪問時間2015.05.24.

    [13] 人民法院環境保護行政案件十大案例 .http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13331.html.最后訪問時間2015.06.07.

    [14] 李啟家.環境法領域沖突的識別與衡平.第二界海峽兩岸環境法研討會(2015.4.16~18·武漢)論文集.

    [15] 王旭光.當前環境資源司法中的若干問題.第二界海峽兩岸環境法研討會(2015.4.16~18·武漢)演講稿.



    * [基金項目] 研究闡釋黨的十八屆四中全會精神 國家社科基金重大項目《生態文明法律制度建設研究》(批準號:14ZDC029

    [作者簡介] 黃衛琴,女,江西理工大學文法學院環境資源法碩士研究生;王世進,男,江西理工大學文法學院教授,江西省人文社科重點研究基地江西理工大學環境資源法研究中心主任,中國環境資源法學研究會常務理事,江西省法學會理事、學術委員會委員。

    [1] 莊漢.全面深化改革背景下環評司法審查制度的反思與重構.第二屆海峽兩岸環境法研討(2015.4.16~18·)論文集.

    [2] 中央巡視組反饋11大問題后,環保部如何逐項整改.http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1326412.最后訪問時間.2015.06.06.

    [3] 王世進,于齊敏.構建我國環境影響評價司法審查制度研究.第二界海峽兩岸環境法研討會(2015.4.16~18·)論文集.

    [4] 關于印發《環境影響評價機構資質管理廉政規定》的通知.環境保護部辦公廳函.[2015]370.http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201503/t20150317_297336.htm.最后訪問時間2015.06.07.

    [5]關于進一步加強環境影響評價違法項目責任追究的通知.環境保護部辦公廳函.[2015]389.

    http://www.ep.gov.cn/gkml/hbb/bgth/201503/t20150319_297719.htm.最后訪問時間2015.06.07

    [6]全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國環境影響評價法》實施情況的報告,   http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20081029170234.最后訪問時間2015.05.24.

    [7]人民法院環境保護行政案件十大案例 .http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13331.html.最后訪問時間   2015.06.07

    [8]人民法院環境保護行政案件十大案例 .http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13331.html.最后訪問時間2015.06.07.

    15人民法院環境保護行政案件十大案例 .http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13331.html.訪問時間2015.06.07.

    16 李啟家.環境法領域沖突的識別與衡平.第二界海峽兩岸環境法研討會(2015.4.16~18·武漢)論文集.

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