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    X 學術文章

    2015年研究會論文集

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    新常態下環境影響評價制度改革研究

    發布日期:2017-07-19 發表者:原創文章 瀏覽次數:19746次
     

    竇溪萌*  (福州大學 法學院,福建福州 350108

    摘要:基于某些自然環境要素的不可再生性,環境形勢的發展正表現出一種趨勢性、不可逆轉性的狀態。在經濟發展的增速換擋、結構優化實現新常態的同時,資源環境要素的投入、能源結構、產業結構也應隨之而改變,這就要求我們在制度的完善上有不同以往的質的變化。環境影響評價制度設立的目的是從源頭上控制污染結果的發生,我國該項制度的相關規定卻尚顯不足,本文從提高評價的公眾參與度、擴大評價對象范圍、明確評價審批體制、完善評價責任制度四個方面闡述環境影響評價制度的完善。

    關鍵詞:新常態  環境影響評價  完善

    一、經濟新常態與環境新常態相結合

    2015年全國環境保護工作會議就深刻理解主動適應生態文明建設和環境保護的新常態作出了全面闡釋。新常態是有異于舊質,我們大可以理解成改革創新,常態指的是一種穩定發展的狀態??偟膩碚f,是既要有不同以往的發展方式又要保持相對穩定的發展態勢。新常態代表的是一種趨勢性、不可逆轉的發展狀態。我國不僅在經濟發展方面進入一個前所未有的階段,環境形勢也步入了一個新的層次,具有了不同以往的階段性特征和趨勢性變化:環境承載能力已經達到或接近上限。我們必須找到新的發展方式來遏制這種嚴重的演變,相應的制度也應隨著時代的變遷而不斷改良。古人云:天下熙熙皆為利來,天下攘攘皆為利往。利益是經濟發展所追求的永恒目標,如果說通過轉變經濟增長速度、優化經濟結構轉變驅動方式來使中國經濟達到新常態,那么我們也可以從中有選擇的取舍并運用到環境優化的工作中去,既實現環境利益的最大化的同時又達到環境保護進入新常態的目的。

    套用經濟新常態發展模式,環境新常態下就要求資源要素的投入要呈現一種下降的趨勢,能源使用率、產業模式、消費機構都應有所優化升級。[1]與此同時,我們對應的體制、制度也要與發展的步伐相適應。根據201511起實行的《中華人民共和國環境保護法》第二條的規定環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體,包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。從環境所包含的對象來看,環境問題可以分為兩類。除了第一類環境問題如火山噴發、地震、海嘯之外,第二類環境問題諸如大氣污染、水污染、土壤污染等已經成為現實生活中一個不小的禍源。PM2.5(細顆粒物)已經從一個陌生的專業術語轉變成人盡皆知的衡量空氣質量優劣的參考指數。也不知從何時起,全國不同地區、不同城市受沙塵暴、霧霾的影響不斷加大,空氣不同程度的污染已然成為司空見慣的氣象常態。而吸入灰霾過多導致各類呼吸道疾病的例子也比比皆是。人們不禁要問:我們的青山綠水何在?我們的新鮮空氣去哪了?進入21世紀以來,工業化生產與城鎮化發展提高了物質生活水平的同時,也對人類的生存環境造成了不可磨滅的影響。而我國113個重點環保城市的222個飲用水地表水源的平均水質達標率僅為72%,不少地區的水源地呈縮減趨勢,有的城市沒有備用水源,有3億多農村人口的飲用水存在安全問題[1]面對如此嚴重的缺水狀況,我國江河湖海的污染程度不僅沒有減輕,反而是逐年加重。以上例子足以詳見:我國環境污染已經到了不可遏制的地步,環境問題已威脅到了人類的的生存空間而且環境承載力也已接近極限。

    面對如此嚴峻的形勢,我們唯有采取及時有效的對策才能將功補過。經濟新常態要達到穩中求進的目的就必須要求生產力與生產關系相適應。同理,如果將保護生態環境看做是保護生產力,那么改善生態環境就能起到發展生產力的作用,二者相輔相成才能到達生態環境的可持續發展。環境保護部部長周生賢在2015年全國環境保護工作會議中指出,認識和引領新常態是當前和今后一個時期我國經濟發展的新趨向,這促使我們深刻認識到生態文明建設和環境保護的新常態將是今后環保工作的大邏輯。他強調應該緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革,加快生態文明法律制度,要堅持用改革的辦法解決突出的問題,建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度,完善政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的環境保護新機制,為推進生態文明建設提供可靠的保障。[2]他的發言給我們的啟示是:要想良好的進行生態文明建設,實現環境的全面、和諧、可持續發展我們必須有良好的解決問題的機制來配合,而良好的機制恰恰需要完善的制度來支撐,二者相輔相成方能發揮作用。環境影響評價制度便是眾多支撐中的一員,作為在建設項目中最早實行該制度的發展中國家,經過歷史的考驗我們不得不辯證的去看待一項制度的功能。

    二、環境影響評價制度

    環境影響評價一詞的首次面世是于1964年由加拿大召開的國際環境質量評價會議上提出的。此后,逐漸建立了環境影響評價制度并被各國所重視。1969年美國在制定的《國家環境政策法》中規定了環境影響評價(EIA)制度。日本于1972年批準的公共工程環境保護法中首次引入環境影響評價思想,法國在1976年通過的《自然保護法》中也對環境影響評價制度進行了規定,德國于1990年專門制定了《環境影響評價法》。[3]我國是全球發展中國家中最早實施建設項目環境影響評價制度的國家之一。我國于1979年頒布的《環境保護法(試行)》中正式確立環境影響評價制度。在2002年頒布的《環境影響評價法》中對《環境保護法》關于建設項目的環境影響評價制度作了進一步補充。這里的影響,針對的是環境質量而言,也就是說該制度是評價主體對環境質量的優劣做出的一種客觀判斷。從詞源上講評價指的是按照一定標準將被評價對象的本質屬性表現出來并轉換成一種主觀價值尺度。對環境質量的評價可分為三個階段:環境質量回顧評價、環境質量現狀評價、環境質量影響評價。不難看出,在這三個階段中唯有環境影響評價能夠從源頭上防止污染的發生,充分地起到未雨綢繆、防患于未然的作用。根據2002年公布的《中華人民共和國環境影響評價法》的規定環境影響評價,是指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估,提出預防或者減輕不良影響的對策和措施,進行跟蹤監測的方法與制度。從環境影響評價的定義可以看出,環境影響評價的范圍是對規劃和建設項目的評價。其中,規劃的評價可以分為綜合規劃的評價和專項規劃的評價。按照法律規定并不是所有的綜合規劃都需要進行環境影響評價,因此綜合規劃的范圍相對而言沒有專項規劃的規定要具體。專項規劃的評價是相對于綜合而言,其規劃的范圍不是那么寬泛?!董h境影響評價法》第八條規定了十種專項規劃的領域,包括工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發。而對建設項目的評價的要求相對而言不是那么寬宥,根據相關法律規定凡是對環境有影響的建設項目都必須進行環境影響評價,涉及的領域也是相當廣泛包括工業、交通、水利、農林、商業衛生、文教、科研、旅游、市政等一切對環境有影響的建設項目、技術改造項目、區域開發建設項目、引進的建設項目。

    從《中華人民共和國環境影響評價法》第二條還可以看出環境影響評價的內容包括兩個部分:一是對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估;二是提出預防或者減輕不良影響的對策和措施。根據前者的要求,評價的形式可分為三種:一是可能造成重大環境影響的;二是可能造成輕度環境影響的;三是可能對環境影響很小的。對以上三種不同情形,環境影響評價的要求以及審批權限也不盡相同??赡茉斐芍卮笥绊懙?,應當出具環境影響報告書并對環境影響作出全面評價;可能造成輕度影響的,應當出具環境影響報告表,對環境影響進行分析或專項評價;對環境影響很小的應出具環境影響登記表。審批權限上,按照項目的類型分為三種,小型項目由各地區規定的審判權限進行評價;大中型項目則由所在地的省級環保部門進行審批;特大型項目則由國務院進行審批。

    環境影響評價制度存在的目的是顯而易見的,即為了防止建設項目帶來的污染環境的風險,而對風險進行評估從而做出防范舉措達到既實現經濟利益又保護了環境的雙重目的。但從我國污染狀況來看,離雙重目的的實現還有很遠一段距離。由于過去我國能源與資源的倉儲量相對而言比較豐富,而且我國以往走的是一條先污染后治理的道路,出于種種原因而顯現出來的外觀往往是經濟利益是大家最迫切的需求。于是,在工業化、城鎮化發展的今天我們的青山綠水正在慢慢褪色取而代之的卻是一個個冒著濃煙的煙囪,留著刺鼻味道的河流以及滿目瘡痍的土地,我們的環境承載能力已經達到或接近上限。經濟的飛速發展不能忽視給環境帶來的負面影響,尤其在經濟新常態下我們如何為推進生態文明建設提供可靠的保障。由此可見,制度的完善在很大程度上可以彌補治理中的不足。但我國的環境影響評價制度在一些方面仍需補充。

    三、環境影響評價制度的改革

    支撐環境影響評價制度的指導思想是:全面、協調、可持續的科學發展觀,現如今我們應該在此基礎上結合生態文明建設和環境保護為一體實現經濟環保共進步的新常態。因此我們應從如下幾個方面對環境影響評價制度進行改革。

    首先,提高環境影響評價的公眾參與度。我國公民對環境影響評價的參與度普遍偏低。雖在《水污染防治法》和《環境噪聲污染防治法》中對建設項目的環境影響評價中作出了一些規定[2],相對于環境影響評價制度建立之初我國公民基本沒有機會參與環境影響評價的狀況有所改善,但從制度設立的目的來看以上兩法的規定也只停留在表面而未觸及內里。而后在2002年頒布的《中華人民共和國環境影響評價法》中雖明確規定國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適合方式參與環境影響評價,但從此條款模糊性描述可見在公眾參與的方式以及內容方面仍需進行補充。加強公眾參與不僅可以最大范圍的實現環境影響評價制度的民主性,更有利于環境影響評價的公正性。此外,我們還應建立有效的激勵機制鼓勵、刺激廣大公民積極的參與到環境影響評價中去,完全符合環境新常態中實現惠民的民生福祉的要求。通過多元化的參與方式與以及公開的參與形式,提高公民的法律地位的同時也是對環境影響評價制度實行的監督。[3]

    第二,擴大環境影響評價對象的范圍?!吨腥A人民共和國環境影響評價法》對環境影響評價的對象的范圍限定過于狹窄,雖然將規劃和建設項目囊括在了評價的范圍當中,但并未將立法、政策規定在內。事實上國家一個重大決策的作出所產生的影響往往要高于一個規劃的影響。國家做出的重大決策往往涉及到生態環境、自然資源等環境要素,而由決策失誤導致生態破壞的情況也不是沒出現過,尤其是現階段要實現經濟與環境協調發展的目的,如果一項經濟政策的出臺只能滿足經濟利益卻損害環境利益時,就需要環境影響評價制度來檢測這項決策的正確性。同理,立法對于一個法治國家的重要性不言而喻,如果立法活動從源頭上就出現了錯誤,其功能與效力必將受到質疑又怎能讓公眾對其有所期待?因此,應該將國家的重大決策以及立法納入到環境影響評價的對象中去,以解環境影響評價范圍過于局限的困境。

    第三,完善環境影響評價的審查審批體制?,F行的《環境影響評價法》只是確立了審查審批制度,但并沒對具體實行程序進行規定,這就使在具體實踐操作中難免會出現偏差。根據《環境影響評價法》的規定,建設項目的審批機關是環境保護行政主管部門,而專項規劃草案卻由社區的市級以上的政府審批。這就導致環保行政部門對規劃環境影響報告書只有審查權而無審批權。[4]這無外乎是對環境保護行政部門權力的一種削弱,不能充分體現環境影響評價制度的公正性。此外,環境影響評價是一項要求專業性、技術性、而且具有一定的方法以及程序等眾多因素為一體的活動。但無論是環保行政部門、還是政府審批機關未免要缺乏專業和技術的支持。因此,我認為可以引進第三方解決機制,由具有資質的機構對建設項目、規劃甚至是立法及政策中涉及環境影響的專業性、技術性問題進行評估,從而做出權威的評價。

    第四,完善環境影響評價的責任制度?!董h境影響評價法》關于責任的規定只有7條,基本都屬于概括性規定。例如,在處理未采納公眾意見的情形時,僅以做出說明進行描述。假設,由于評價部門沒有采納公眾意見或者忽視公眾提議而發生重大污染的后果。此時,僅僅做出說明根本起不到懲罰的作用,也有減輕責任的嫌疑。而且對建設項目的環境影響評價的監督也只是由環境保護行政主管部門進行行政監督??梢?,現行環評法的責任規定明顯罪責不相稱。因此,應該完善環境影響評價的責任制度尤其是環評部門違規審批時,必須要增設相應的處罰辦法方能彌補責任制度的不足。

    四、結語

    新常態下,環境法規、制度、政策機遇與挑戰并存。我不但要堅持不懈地繼續走以往的可持續發展的道路并在此基礎上確保發展的速度要穩定,還要在前進的道路上不斷的探索、創新?,F如今我國將經濟社會發展的增長速度由高速轉為中高速,就是考慮到環境承載力適應不了過快的發展帶來的消極影響。當經濟結構由中低端邁向中高端,發展動力由要素驅動、投資驅動轉向創新驅動的時候,環境保護的運作也應該朝著最低的資源投入最高的經濟產出的目標發展,努力做到經濟發展與環境保護相結合。經濟新常態必然帶動與之相關的要素同樣進入新常態,試想如果只對影響社會發展的一個方面進行改革而將其他要素割離開來,這樣片面的發展,反而不會推動社會的進步。所以,在追求利益的同時與之相配套的制度也應跟上步伐方能起到全局發展的目的。既然要對一項制度進行完善是因為該項制度在實施中存在的不足而進行的修補,我們已經摒棄了先污染后治理的錯誤選擇,環境影響評價制度的實施就是進步的一種表現。當然,我們不會僅滿足于這點進步,面對時代的更替、經濟的發展、人民物質文化需求的豐富,一些制度由于受制定當時各種條件的限制已經不能滿足現時需求時,就需要我們對其進行改進使之豐富從而更加方便為我們所用。面對如今大氣、土壤、水體等的嚴重污染形勢,考慮到環境影響評價制度實施的作用與目的,結合經濟新常態與環境保護相結合的趨勢,我們大可以加大環境影響評價的公眾參與度,實現環境影響評價的民主性與公正性的同時,又能充分調動全民參與環保的積極性,樹立民眾的環保意識。在擴大了參與環境影響評價的參與主體之后,還應打破環境影響評價對象局限性的僵局。將立法、重大決策同時列入評價對象的范圍之內,使環境影響評價適用的范圍更廣闊,起到在源頭上防止環境污染的發生的作用。在環境影響評價的審批及嚴格責任方面,更應完善政府以及環保行政部門的審、批的責任分配并建立相應的追責制度,形成各司其職、失職追責的完整責任鏈條。僅憑改革環境影響評價制度一項制度,不足填補我國環境問題的巨大缺口,要實現碧水藍天常在,還需各方的共同努力。

    Research on the Environmental Impact Assessment system
    reform under the new normal

    Dou Ximeng Sichuan Provincial Academy of Social Sciences

    Abstract: based on the development of certain elements of on-renewable nature environment, environmental situation is showing a tend , irreversibility state. A shift in the growth of economic development ,structural optimization to achieve new normal, while elements of the investment resources and environment ,energy structure and industrial structure should change accordingly ,which requires that we have not in the past, the quality of the sound system change. The purpose of environmental impact assessment system is designed to control pollution results from the source of the occurrence, the relevant provision of this system but still significantly less, the paper improve the evaluation of public participation, and expand the scope of the evaluation object, a clear assessment approval system, improve the evaluation four aspects to improve the responsibility system of environment impact assessment system.

    Key Words: The new normal; Environmental Impact Assessment; Improve the system

    參考文獻

    [1] 李慶瑞.新常態下環境法規政策的思考與展望[J].環境保護,2015年第Z1.

    [2] 李艷芳.論我國環境影響評價制度及其完善[J].法學家.2000年第5.

    [3] 汪勁.環境影響評價程序之公眾參與問題研究-兼論我國《環境影響評價法》相關規定的施行.[J]法學評論.2004年第二期.



    *作者簡介:竇溪萌,女,19888月生,四川省社會科學院法學所法律碩士(法學)研究生,研究方向:刑法與環境資源保護法。

    [1] 呂忠梅:《<水污染防治法>修改之我見》,載《法學》2007年第11期。

    [2] 參見中華人民共和國環境保護部:《全國環境保護工作會議在京召開》,資料來源:www.cenews.com.cnlm/h/sylm/201501/t20150116-786568.htm,最后訪問時間:201559日。

    [3] 參見呂忠梅:《環境法學》,法律出版社2013年版,256頁。

    [4] 蔡守秋:《論健全環境影響評價法律制度的幾個問題》,載《環境污染與防治》2009年第12期。

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