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    2011年研究會論文集

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    《大氣污染防治法》修訂與環境污染防治立法的發展趨勢

    發布日期:2017-02-13 發表者:原創文章 瀏覽次數:24816次

    《大氣污染防治法》修訂與環境污染防治立法的發展趨勢*

    羅吉 (武漢大學環境法研究所 武漢430072)

    摘要 我國環境污染防治法經過20多年的發展,取得了顯著成就,逐步建立起一系列的環境污染防治法律制度,初步形成了制度體系,并有一定效果。但是環境污染防治法律制度存有嚴重的缺陷。對制度的研究和改革仍有明顯不足。為實施可持續發展戰略,我國環境污染防治法應在可持續發展觀念指導下的改革、創新和完善,從法律原則、制度的基本原理、指導思想、戰略思路到其功能、內容、實施機制、程序等進行全面改造,構建適應可持續發展和市場經濟體制要求的環境法律制度及其體系。

    《大氣污染防治法》的修訂面對現實,抓住要害,體現可持續發展戰略,適應社會主義市場經濟體制的要求,實現大氣污染防治從單項污染物的點源控制轉變為的區域綜合防治,從重濃度控制轉變為濃度控制與總量控制相結合,從以污染物的末端治理為重點轉變為實行預防原則和全過程防治,推行清潔生產,是我國環境污染防治思想發生根本性變化的體現,污染防治機制和環境管理方式的重大變革,直接體現了環境污染防治立法的發展趨勢。 關鍵詞 環境污染 防治 立法 《中華人民共和國大氣污染防治法》(簡稱《大氣污染防治法》)經第九屆全國人大常委會第十五次會議修訂通過,已于2000年9月1日起施行。這部法律的修訂是我國環境污染防治思想發生根本性變化的體現,是污染防治機制和環境管理方式的重大變革,立法貫徹可持續發展戰略,既有利于改善環境質量,又有利于經濟和社會的可持續發展。

    一、我國環境污染防治立法的現狀和問題

     (一)我國環境污染防治立法發展概述

    我國的環境污染防治立法是受到聯合國人類環境會議及《聯合國人類環境宣言》的影響,從20世紀70年代中期開始的。在20多年的時間里,有著極為迅速的發展,初步形成以《環境保護法》(1979年試行,1989年通過)為基干的環境污染防治法律體系。已有5部環境污染防治的專門性法律,即:《海洋環境保護法》(1982年通過,1999年修訂/2000年施行)、《水污染防治法》(1984年通過,1996年修訂)、《大氣污染防治法》(1987年通過,1995年修正,2000年修訂)、《固體廢物污染環境防治法》(1995年通過)、《環境噪聲污染防治法》(1996年通過),規定了我國環境污染防治法律的基本目的、精神和指導思想、基本原則、基本制度,已經成為我國環境保護工作重要的基礎和支柱。國務院頒布實施了30余部環境保護的專門性行政法規。國務院環境保護行政主管部門、其他中央政府的相關部門、地方政府及其環保行政主管部門,制定了一系列環境污染防治的專門性行政規章和地方性環境保護的專門地方法規和規章。為給環境保護法律法規的實施提供技術保障,我國還制定了400多個全國性的環境保護專門標準。

     (二)可持續發展對我國環境污染防治法的變革已產生重要影響

    1992年6月,在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會,把可持續發展作為國際社會和世界各國未來的共同的發展戰略,得到了許多國家的政府的普遍贊同。我國政府在1983年把環境保護確定為基本國策以后,又積極響應聯合國環境與發展大會,將可持續發展戰略確認為指導經濟社會發展的總體戰略,并努力通過完善和調整環境保護法律、法規來體現和實施這一戰略。 1992年8月,在聯合國環境與發展大會閉幕后僅兩個月的時候,國務院提出了我國的環境與發展應采取的十大對策,明確提出我國必須轉變發展戰略,走持續發展的道路。1994年3月,國務院批準發布了《中國21世紀議程》,提出了我國人口、經濟、社會、資源、環境的可持續發展的總體戰略、基本對策和行動方案。確定實行環境保護政策和法律制度的改革和轉變,用可持續發展原則指導下的新的環境立法來推行和保障可持續發展的實現。1996年3月,第八屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中,提出了“實施可持續發展戰略,推進社會事業全面發展”的目標、政策和措施。國家環境保護局制定的《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》中,將制定體現可持續發展原則的環境法律、法規和政策作為在“九五”計劃期間的第一項重要工作。 可持續發展正對我國環境污染防治立法產生廣泛、深遠的影響。在可持續發展戰略的推動下,在環境污染防治領域開始推廣一些新的法律原則、制度和措施,推動環境污染防治法的改革、創新和完善。促使中國的環境保護戰略和污染控制戰略發生變革,從而推動我國的環境法發生變化和發展。環境污染防治立法有了新的發展 。在繼續加快制定新的環境法律、法規的同時,開始對現行環境法律法規進行整理、修改和完善。1995年修正、2000年修訂《大氣污染防治法》、1995年制定《固體廢物污染環境防治法》、1996年修正《水染防治法》、1996年制定《環境噪聲污染防治法》、1999年修訂《海洋環境保護法》,1996年發布《國務院關于環境保護若干問題的決定》、修改其他現行的環境保護行政法規或制定新的行政法規,如修改《水污染防治法實施細則》、制定《建設項目環境管理條例》、《廢物進口環境保護管理暫行規定》等,并正在進行新的環境污染防治立法工作,如《化學物質污染環境防治法》、《核環境污染防治法》、《環境影響評價法》、《清潔生產法》等法律的起草工作。新的《海洋環境保護法》和《大氣污染防治法》都已明確地將“促進經濟和社會的可持續發展”作為其立法的目的性規定。我國環境污染防治法正處在一個系統化根本性變革時期。

     (三)我國環境污染防治法存在的主要問題

    我國環境污染防治法制建設從70年代末起步,經過20多年的發展,取得了顯著成就,逐步建立起一系列的環境污染防治法律制度,初步形成了制度體系,并有一定效果。但是隨著我國改革開放的深入發展,社會主義市場經濟體制的建設和完善,環境保護既注入了新的活力,又面臨嚴峻的挑戰和困難。人口的持續增長和經濟的迅速發展,我國的環境問題愈為嚴重并呈惡化趨勢,人民生活水平的提高,環境意識、民主意識、法律意識的增強,給環境保護和環境污染防治提出了新的更高的要求。盡管我國環境污染防治法律制度自20世紀90年代中以來有了新的發展,但以“末端控制”、“點源控制”和“行政強制”為核心的基本思想和精神仍貫穿了環境污染防治法律之中,環境污染防治法律制度存有嚴重的缺陷。對制度的研究和改革仍有明顯不足,制度改革、創新的研究和立法實踐,主要是直接針對單個制度而分散孤立進行,表現出個別突破,局限于對單個制度的具體方面,尚不夠全面、系統、完整,制度研究深度不足,不能形成合力,從而制約了制度改革和創新的體系化效果,并在若干方面表現為急功近利的短期應急行為 。

    1.現行環境污染防治法主要建立在適應計劃經濟體制要求的基礎上,以單一的行政強制和直接控制為主要運行機制。在法律規定上,以政府的環境監督管理行為作為污染控制的基本手段的形式,重視強化政府(主要是環境保護部門)的強制管制行為,表現為“命令—控制”模式,而有關利用市場機制和經濟刺激措施的規定則較少,內容形式單一,未能發揮市場在環境資源合理配置和環境保護中的功能和作用。關于公眾參與環境保護和環境管理的規定過于抽象、籠統,缺乏實質性的內容,從而不能有效的調動公眾參與的積極性,也不能為公眾參與提供保障,未能有效和有力的保護公眾參與的熱情。近年來,國家干預過多、不當、不能、不力,甚至錯誤的問題日益突出,環境保護的“政府失靈”、“政策失效”問題日益顯著。

     2.以“末端控制”為基本對策,未從根本上體現可持續發展的要求?,F行環境法律原則和制度創設的指導思想和戰略思路,突出表現為是以“末端控制”為主導,以對建設項目的控制、生產環節的控制和對污染物產生后的污染物處理、處置的“排放控制”為基本要求,實施后果反應型和末端控制式的法律措施,將污染控制的重點放在污染物產生后的排放限制或處理、處置方面,各種重要的法律制度和措施主要圍繞這一重點進行構建和確定。這種控制策略在客觀上導致或推動排污者只將環境污染防治的努力局限于排放控制,盡管對抑制污染物排放數量的劇增產生了重要作用,但仍然未能從根本上減輕或減少污染,未能有效遏制污染的繼續和惡化發展。

    3.我國現行環境立法中確立了預防為主 、防治結合原則,其中“預防”要求主要是以環境影響評價制度和“三同時”作為基本支柱。但由于環境污染防治法律原則和制度的基礎是“末端控制”為主導,這一原則及其支撐制度也不可避免的體現為“末端控制”下的預防,具有事后抑制性質,尚不具有體現少產生或不產生污染物的要求的事前抑制性質,未形成鼓勵“環境友善”行為的機制。清潔生產等預防性法律制度尚未形成體系。

    4.現行環境污染防治法律原則和制度仍是以“點源控制”為基本對策,以基于個體責任的“誰污染,誰治理”為指導原則。在污染控制方式上,主要以對具體的污染源(企業)的個別控制為重點,實施污染物排放的排放點和排放源控制(“點源控制”),而未以污染的區域控制為核心。而體現環境保護責任社會化的“污染者負擔”原則并未得到真正確認,與其相適應的區域污染防治規劃、綜合整治、集中治理、總量控制、防止污染轉移等環境污染區域(流域)控制制度尚未得到有效實行。

    5.現行環境污染防治法律制度以生產環節控制和“排放控制”為基本要求和內容,功能單調,適用范圍窄,不能全面有效控制環境污染。制度間相互分割甚至抵觸,配套性差,特別是環境污染防治與資源保護的法律制度之間相互割裂,各成體系,嚴重削弱了制度的綜合效率和效力。如清潔能源、資源綜合利用、廢物循環和綜合利用的法律制度缺乏,資源開發利用中的環境污染防治制度缺乏。有些具體的法律制度和措施在法律中的規定,內容粗略,但又未能及時制定詳細、具體的“補充性”規范,給這些制度和措施的實際運作造成困難。

    6.環境污染防治法律制度突出表現出大中城市和大中企業控制的特點?,F行的污染防治法律原則和制度,著重反映了大中城市的環境保護需要,控制污染的法律要求的確立基礎主要依據大中城市環境保護要求,適用對象主要是針對大中企業,實施條件和形式亦是為適應大中城市和大中企業的污染防治而設計、創立,并未認真研究和采取適應于鄉村和鄉村企業環境管理的法律制度及其實施手段、形式 。鄉村和鄉村企業環境管理的法律制度不僅不突出,甚至可說基本上是空白 。 《中國21世紀議程》提出:“中國現有的發展戰略、政策、計劃和管理機制難以滿足可持續發展的要求,需要在制定總體發展戰略、目標和采取重大行動中,充分體現可持續發展的思想,實現人口、經濟、社會生態和環境的協調發展?!?

    二、我國環境污染防治的法律變革

    近年來,我國環境環境污染雖局部有所控制,但總體不斷惡化,環境污染已發展到對經濟建設、社會發展和人民生活水平的改善造成不利影響,甚至對部分地區造成嚴重危害,不僅造成重大的經濟損失,而且威脅人們的身體健康。嚴峻的環境形勢反映出我國環境法存在嚴重不足,現行的環境污染防治法律制度未能有效遏制和控制環境污染。為實施可持續發展戰略,我國環境污染防治法應在可持續發展觀念指導下的改革、創新和完善,從法律原則、制度的基本原理、指導思想、戰略思路到其功能、內容、實施機制、程序等進行全面改造,構建適應可持續發展和市場經濟體制要求的環境法律制度及其體系。

    (一)持續性原則

    在“高生產、高消費、高污染”的粗放型傳統發展模式下,環境作為人類發展的物質基礎的重要性未被充分重視。環境保護立法往往只是為了近期的、局部的經濟發展需要,環境的整體性、連續性未被充分保護??沙掷m發展戰略的實施,要求保護整個生命支撐系統和生態系統的完整性和持續性,發展不應損害支持地球生命的自然系統,不能超越資源與環境的承載能力。因此,環境保護立法應向對環境整體的、持續的保護方向發展。環境污染防治法律制度應實行建立可持續發展的經濟體系、社會體系和保持與之相適應的可持續利用的資源和環境基礎的原則,即持續性原則。這一原則從根本上否定了傳統發展思想中只追求國民生產總值和國民收入的增長,而不顧環境資源嚴重破壞和枯竭的價值觀念,從人類的生存和發展的整體出發,界定了環境資源在社會經濟發展中的地位和作用。 貫徹持續性原則,環境污染防治法律制度應保護和加強環境系統的生產和更新能力,根據生態系統持續性的條件和限制因子,調整生產方式和資源需求,更加強調環境開發利用與保護相協調,在生態系統可以保持相對穩定的范圍內,確定許可的環境資源消耗標準,增加對有利于環境保護的產業、產品的支持和鼓勵,限制或禁止嚴重污染環境的產業、產品的發展,加強環境保護與經濟建設、社會發展的統籌規劃、同步實施、協調發展,實現經濟效益、社會效益與環境效益的統一,實現經濟、社會、環境相互協調的可持續發展。 貫徹持續性原則,應公平分配的有限環境資源,滿足發展需求??沙掷m發展的公平性涵義,一是代內公平??沙掷m發展應滿足全體人民的基本需求和給全體人民機會以滿足他們要求較好生活的愿望。要給世界以公平的分配和公平的發展權。二是代際公平。當代人不要為自己的發展與需求而損害人類世世代代滿足需求的條件、自然資源與環境,要給世世代代以公平利用環境資源的權利。這要求環境法建立機制,公平確認環境保護責任主體的環境責任,公平滿足人類的發展需求。 貫徹持續性原則,應高效地利用的有限環境資源,滿足發展需求。廢物不僅是“被放錯地方的資源”,也是出現在錯誤時間的資源,其從根本上說是未能以最佳方式、在最佳時間、地點有效利用環境資源所產生的。這要求環境法創造利益協調機制,對不能有效地無害利用或不能以滿足當代人需要又不損害后代人發展能力的最佳方式利用的環境資源,留給后代人或他人使用。同時由于環境是按照生態學“高效性原則”變化、發展的,環境污染防治法律制度應順應其規律,以既保持自然的和諧性又以盡量低的管理成本獲取盡可能高的環境效益,尋求一種最佳的生態系統以支持生態的完整性和人類愿望的實現,使人類的生存環境得以持續。

    (二)污染預防應既重視污染損害預防又重視環境風險預防

    發達國家大都走了一條“先污染后治理”的道路。在對環境問題付出巨大的代價后,才逐步從“末端治理”的反應性控制策略轉變為“預防為主、綜合防治”的預防性、綜合性控制策略。但這種預防以前主要是污染損害結果預防,強調的是在預測人為活動可能對環境產生或增加不良影響的前提下,事先采取防范措施,防止環境問題的產生或擴大,或把不可能避免的環境污染和環境破壞控制在許可的限度之內。 可持續發展理論使預防原則發展。要求廣泛適用預防措施,消除造成環境污染的根源,從只限“少排放”的基本要求擴充、延伸到少產生或不產生的要求,從減輕污染發展為無害化和“環境友善”的基本要求,從預防當代人的環境污染損害到預防后代人的環境污染損害,并推動以清潔生產為核心內容,通過功能多樣化和配套互補的途徑,推動環境污染防治制度“預防為主、綜合防治”的功能的發展。 而且,可持續發展理論使預防原則從污染損害預防擴展至風險預防的原則 ,不僅重視采取措施防范環境損害,而且重視采取合理措施防范環境惡化的可能性。針對環境污染和破壞結果的滯后性、嚴重性和不可逆轉性,《里約環境與發展宣言》原則十五規定:“為了保護環境,各國應按照本國的能力,廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時,不得以缺乏科學充分確實證據為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化?!憋L險預防強調采取合理措施,防范尚未有科學充分確實證據證實但如等到科學證實時才采取防范措施則為時已晚的嚴重或不可逆轉損害的威脅。

     (三)擴張環境污染全過程控制的內容,實行無害化和“環境友善”控制 環境污染防治法律制度的全過程控制,是全面貫徹持續性原則和預防原則的環境污染防治控制策略。隨著工業化的進程和環境保護的發展,末端治理的缺陷越來越明顯,全過程控制正是基于改正末端治理缺陷的目的,從污染源頭預防的高度提出來的。但以往對全過程控制的內容理解大都過窄,主要理解為從源頭至末端治理的生產過程控制和固體廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處理和處置的全過程控制,這對于推行清潔生產,改進單純末端治理的缺陷是十分必要的。但面對嚴重的環境現狀和力爭實現的可持續發展目標,根據持續性原則和預防原則的發展,在環境法中應擴張環境污染全過程控制的內容,采取新的法律措施。 環境污染全過程控制,從不同的方面認識,有不同的內容。(1)從經濟活動來說,應是活動的立項、實行、管理等的綜合控制。(2)從生產過程來說,應是源頭控制到清潔產品和廢物資源化的綜合控制。(3)從物質、能量來說應是能源、原料到產品(整個生命周期)、廢物(從“搖籃”到“墳墓”)的控制??赡墚a生污染的物質、能量作為生產的投入要素的原料和能源,不是轉化為產品,就是轉化為廢物。因此,為預防污染,應從原料、能源的開采提取到產品、廢物的最終處置的整個流動轉化周期(即物質、能量從自然界中來再到自然界中去的全過程)進行污染控制,建立生產環節、消費環節控制與廢物綜合利用和污染治理環節控制相配套的控制制度。(4)從環境質量保護來說,應是環境容量資源的確定、高效合理利用、保護和增長、調節、擴大的綜合控制。(5)從控制范圍來說,應從源控制擴展至相關區域、活動的控制。(6)從時間階段來說,涉及當代人和后代人。對可以預見的可能對后代人產生嚴重危害而現代人不能控制其危害的環境污染行為,應當予以禁止和嚴格限制。如二氧化碳等加重溫室效應的物質、哈龍等破壞臭氧層的物質、高放射性物質等。

     (四)制度模式應從單一的“命令—控制”模式轉向多種機制協同控制模式

     隨著可持續發展戰略的實施,環境保護要求的提高和力度的加大,單純依靠“命令—控制” 行政法律手段調控已越來越不適應現實需求。僅依靠政府強制實施的方式已不能滿足需求,需要增加更多的實施機制,發動其他因素和力量。以可持續發展為宗旨的有效的環境污染控制需要依靠多種手段的綜合運用,環境法律制度模式應從單一的“命令—控制”模式轉向多種機制協同控制模式。環境法律調整機制的設計和抉擇上有以機制衡平為原則、以多元制結構為發展取向的趨勢,在加強“命令—控制”機制的同時,發揮市場機制和社會制衡的作用 ,例如,拓寬和增強公眾等社會力量的參與范圍和力度;重視市場機制在環境法中的運用,推動企業在環境污染防止方面承擔更大的責任和義務,采用相應的實施方法和措施,包括經濟刺激政策和市場調節方式等。多種機制的運作相互補充、相互支持,組成一個和諧的互動體系,以發揮不同機制的作用及其綜合作用,提高環境污染防治法律制度的效能。 為有力合理地開展和推進環境資源保護,強有力的政府決心及其干預和推動措施是不可缺少的。各國環境法的主要控制目前也是“命令-控制”機制為主要機制,但在繼續強化行政強制時,應當合理選擇強化的方向和適當的力度。同時,加強運用環境行政指導的“軟性”行政干預手段的運用 。 我國環境資源保護領域較重視行政措施,環境資源法學界亦重視環境資源保護國家干預中的行政強制,有著較大的局限性。特別是我國從1992年開始開始進行經濟體制的新的改革,將經濟體制從傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變。經濟體制的轉變,對現行的環境法律、法規產生了巨大沖擊,出現了許多新的情況和新的問題,對環境法提出了挑戰。同時也為環境污染防治法律制度模式應從單一的“命令—控制”模式轉向多種機制協同控制模式提供了機遇,環境法應健全和完善現有的環境污染防治制度中的市場手段的應用。 公民的環境權利越來越受到重視,公眾參與是實施可持續發展的一項重要措施。目前許多國家的環境法和一些國際環境公約對公民參與作了明確、具體的規定?!独锛s環境與發展宣言》(1992年)強調:“環境問題最好是在全體有關市民的參與下,在有關級別上加以處理。在國家一級,每一個人都應能適當地獲得公共當局所有的關于環境的資料,包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料,并應有機會參與各項決策進程。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與?!薄?1世紀議程》認為公眾的廣泛參與和社會團體的真正介入是實現可持續發展的重要的條件之一。

    (五)綜合運用強行性規范和任意性規范

    與環境污染防治制度從單一的“命令—控制”模式轉向多種機制協同控制模式相適應,環境污染防治法應綜合運用禁止性、命令性等強行性規范和鼓勵性、指導性等任意性規范,從單純的直接控制向直接控制、間接控制和自我調控相結合。在單一“命令—控制”模式下,環境污染法律制度注重行政強行性規范,規定環境行政管理相對人必須作出或禁止作出一定行為的法律規范。但在多種機制協同控制模式下,不但強行性規范對于控制環境污染是十分必要的;而且非強制性手段的應用也是十分重要的。環境污染法律制度既應改進強行性規范,增強法律制度的的嚴格性、強制性、適用性、時效性,例如,許多國家加強了對環境污染者的刑事處罰;又應加強任意性規范,通過采用教育、示范、說服、勸告、建議、協商、合作、提供經費、知識、技術幫助等手段和方法,引導法律關系主體雙方在法律許可的范圍內作出有利于污染防治和環境保護的自愿行為,例如,許多國家在清潔生產的制度中重視倡導、鼓勵生產者實行清潔生產的自愿行動,指導企業自愿開展履行旨在保護環境的指導準則或行為規范 。

    (六)實行污染者負擔原則,公平環境污染防治責任

    在相當長的一段時期,環境污染者只要沒有對具體的人及財產造成直接損害就不承擔任何責任。隨著環境問題的加劇,政府對環境保護投資逐步增加,這種做法開始受到質疑和反對:為什么由個別不當行為造成的環境問題卻由全體社會人員來承擔責任。為了解決造成環境污染的責任問題,由西方24個國家組成的經濟合作與發展組織環境委員會于1972年首先提出了污染者負擔原則。由于這項原則有利于實現社會公平和防治環境污染,所以很快得到國際社會的認可,并被一些國家確定為環境保護的一項基本原則?!独锛s環境與發展宣言》(1992年)在原則16中規定,“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點,國家當局應該努力促使內部負擔環境費用”?!?1世紀議程》指出:“環境費用應該體現在生產者和消費者的決定上?,F在的趨勢是把環境作為‘免費品’,并把代價轉嫁給社會的其他部分,轉嫁給其他國家或未來幾代人。這種趨勢應該逆轉?!杯h境法實行污染者負擔原則,促進了污染的外部不經濟性內部化。但按照我國現行環境污染防治法的規定和理解,環境保護責任的范圍多為治理要求,即使涉及到預防,也是及于處理、處置技術與設施。也就是說,責任范圍的界定也受著“末端控制”的制約??沙掷m發展的實行,預防原則的強化,使得環境污染防治的責任范圍應進行調整。從以治理為基礎或以“末端控制”指導下的防治結合為基礎拓展為以“源頭控制”指導下的防治結合,增加、增大污染者加以預防責任,強化預防要求。 污染者負擔原則要求造成環境污染的組織、單位或者個人應該承擔治理被污染的環境的責任和費用。但是環境的開發、利用者對環境的污染和破壞,不僅難以測算其損害程度和治理費用,而且對環境的污染和破壞一般是由許多污染者、破壞者造成的,往往還是長期擴散、累計、轉化和聯合作用的結果,通常不能對每個污染者、破壞者所應負擔的費用作出精確的計算。雖然排污者已經負擔了直接損害賠償費用、治理和繳納排污費的責任,但是卻未負擔由開發活動造成的生態環境污染和破壞的恢復費用、間接損害費用的責任。而且污染者除直接污染者外,還有間接污染者 ,同時由于造成環境污染和破壞的原因復雜,責任難以明晰,有時不可能找到責任者。再則,排污者一般是生產企業,完全由他們負擔污染責任加重了其的經濟負擔,進而增加了企業的生產成本和費用,導致企業利潤和競爭力下降,影響企業的正常發展。因此,國家有必要集中資金對環境污染和破壞進行統一治理,并負有對環境管理公共責任 。實際上也是如此,我國和其他許多國家的環境保護投資在全部環保投資中均占有相當大比例,國家環境管理的責任也越來越重。 污染的外部不經濟性不僅產生了如何內部化的問題,而且產生了污染的外部不經濟性的社會責任及其分擔問題。從環境法角度而言,應建立機制不僅使外部性盡量減少,而且應使外部性分配更為合理、公平,通過國家強力對外部性所造成的損失進行強制性分配,使損失分散化、分擔化。

    三、新《大氣污染防治法》直接體現了環境污染防治立法的發展趨勢

    《中華人民共和國大氣污染防治法》于1987年9月5日由第六屆全國人大常委會第二十二次會議通過。1995年8月29日,第八屆全國人大常委會第十五次會議對該法進行了修改,修正的法律在控制大氣污染方面起到了一定的作用,但是,由于當時對大氣污染的嚴重狀況和發展趨勢認識不足和近年一些新變化,同時由于我國污染防治法的問題和缺陷,使得修正后的《大氣污染防治法》已不能適應形勢發展的需要 ,反映出僅僅對法律進行少數條款的修正是不夠的。此次《大氣污染防治法》的修訂面對現實,抓住要害,體現可持續發展戰略,適應社會主義市場經濟體制的要求,實現大氣污染防治從單項污染物的點源控制轉變為的區域綜合防治,從重濃度控制轉變為濃度控制與總量控制相結合,從以污染物的末端治理為重點轉變為實行全過程防治,推行清潔生產,直接體現了環境污染防治立法的發展趨勢。具體修改主要有:

     (一)將可持續發展規定為《大氣污染防治法》立法的目的

    以1992年聯合國環境與發展大會為標志,人類對環境與發展的認識進入一個新階段:建立新的發展觀——可持續發展觀。認識到環境與發展密不可分,要從根本上解決環境問題必須要轉變發展模式和消費模式,由資源型發展模式逐步轉變成為技術型發展模式,即依靠科技進步,節約資源與能源,減少廢物排放,從高投入、重污染為特征粗放型的生產方式向節能降耗、輕污染和環境無害化為特征的集約型、效益型轉變,實施清潔生產和文明消費,建立經濟、社會、資源與環境的可持續發展的新模式。以污染物末端治理控制為核心內容的環境污染防治法面臨如何廣泛適用預防措施、盡可能有效地減低對環境的污染和危害、實施可持續發展戰略的巨大挑戰。 持續發展是能夠不斷延續的發展,既能滿足當代人的需求而又不對滿足后代人的需求的能力構成危害。1987年世界環境與發展委員會提出可持續發展的總原則是:今天的人類不應以犧牲今后幾代人的幸福而滿足其需要。這個原則已被廣泛接受。調整人類行為,合理利用環境資源,不斷提高人的生活質量,是實現持續發展的基本依據和根本保證。環境法應建立持續適應可持續發展要求的環境污染防治法律制度。 修訂的《大氣污染防治法》第一條明確將“促進經濟和社會的可持續發展”規定為該法的目的是非常重要的,為《大氣污染防治法》修訂的內容建立了基礎。

    (二)加強清潔生產法律制度,建立源頭預防性和全過程控制的污染防治法律制度

    清潔生產是可持續發展的必然選擇,已經成為世界各國實施可持續發展戰略的重要措施。其要求對生產過程和產品持續運用整體預防的環境保護戰略,在污染前采取防止對策,實行工業生產和產品生命周期全過程控制,盡量將污染物消除在生產過程之中,以期減少對人類和環境的風險,從根本上解決工業污染的問題。清潔生產將污染預防上朔到源頭和擴展到生產過程、消費環節及相關服務活動,徹底改變過去被動、滯后的污染控制策略。將企業內部經濟性與外部經濟性、環境與發展、環境管理與生產管理有機地結合起來,綜合考慮并追求最佳的經濟、社會和環境效益。 清潔生產的法律制度重視事前控制,源頭控制,全過程管理,集中體現預防原則和全過程控制的思想,它使環境管理從廢物、末端管理擴大到產品、源頭管理,使現代環境保護管理思想和制度更加全面、完整和科學?!洞髿馕廴痉乐畏ā返男抻喸诃h境污染防治基本戰略上,從側重污染的末端治理轉變為實行末端治理和源頭控制相結合,對工業生產全過程進行控制,加強了清潔生產的法律規定。修訂的《大氣污染防治法》規定:企業應當優先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清潔生產工藝,減少大氣污染物的產生。國家鼓勵和支持開發、利用太陽能、風能、水能等清潔能源。并對使用清潔能源作出了若干具體的規定。 我國將推行清潔生產與工業產業結構、產品結構的調整相結合,要求在制定產業政策時,嚴格限制或禁止可能造成嚴重污染的產業、企業和產品,要求工業企業采用能耗物耗小、污染物產生量少的有利于環境的原料和先進工藝、技術和設備采用節約用水、節約用能、節約用地的生產方式。在修訂的《大氣污染防治法》中明確規定了嚴格限制或禁止生產、銷售、使用、進口嚴重污染環境的落后工藝和設備,并制定限制或禁止的工藝名錄和設備名錄(即“黑名單”)。 我國的環境保護立法對工業污染控制的機制,長期一直是以對污染源的污染工藝、設備和污染物處理處置設施的控制為主要方向,近幾年來控制范圍已經開始擴大到對產品的控制和消費環節的控制,提倡生產、使用清潔產品。如對含磷洗衣粉、含鉛汽油等的控制,鼓勵、支持消耗臭氧層物質替代品的生產和使用并控制消耗臭氧層物質的生產、進口等。國務院在1998年決定自2000年1月1日起,全國停止生產含鉛汽油和低標號(90號以下)的車用汽油。自2000年7月1日起全國停止銷售、使用含鉛汽油和低標號車用汽油;城市公共汽車逐步采用天然氣、電力等清潔燃料;新生產的轎車要采用電子噴射裝置并安裝排氣凈化裝置。修訂的《大氣污染防治法》規定了限期淘汰小型燃煤火力發電廠,禁止銷售、使用高污染燃料,限期采用清潔能源 ;逐步減少消耗臭氧層物質的產量,直至停止消耗臭氧層物質的生產和使用,在國家規定的期限內,生產、進口消耗臭氧層物質的單位必須按照國務院有關行政主管部門核定的配額進行生產、進口。 這一系列的法律規定將有力推動我國清潔生產走向規范化、制度化,促進了清潔生產的實行。

    (三)建立以環境承載能力為基礎的污染防治法律制度

     環境承載能力就環境污染來說表現為環境容量,即在人類生存和自然生態不致受害的前提下,某一環境所容納的污染物的最大負荷量。污染物的排放必須與環境容量相適應,如果污染物的排放超出于環境容量就必須采取措施。因此對于環境容量環境污染防治有著決定性意義,是進行環境污染防治規劃和管理的基礎。為適應適應持續性原則和環境保護要求,修訂的《大氣污染防治法》注重建立以環境承載能力為基礎的污染防治法律制度,主要措施包括: 1.強化區域總體控制。環境是由各個環境區域和各種環境因素而成的整體。各個環境區域和各種環境因素、不是孤立存在的,其中任何一部分都是環境整體的一部分,并且與其他環境區域和因素有著密不可分的聯系。因而應當對進行綜合考慮,實施整體、綜合環境保護和管理。同時由于我國國土遼闊,地區間經濟、社會發展不平衡,環境問題的區域性特征異常明顯,行業間的經濟技術水平不等,因而也應注重突出環境污染的重點控制,區別對待。因此環境污染防治制度應實行整體保護與重點保護相結合,既加強綜合性、一體化的環境保護,又針對實際問題,對重點區域、重點因素進行特殊法律保護,以按照持續性原則要求充分保護環境的整體性、連續性。修訂的《大氣污染防治法》強化了區域總體控制。該法第三條規定:地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責,制定規劃,采取措施,使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。并規定了酸雨控制區、二氧化硫污染控制區、主要污染物排放總量控制區、大氣污染防治重點城市、禁止銷售使用高污染燃料區、集中供熱區、禁止露天焚燒區等大氣污染重點防治區域的劃定及其污染控制措施。 2.建立大氣污染物排放總量控制制度。排污總量控制是在某個區域內,根據預定的環境管理目標或區域的環境容量,通過排污總量控制指標來管理單位排放污染物的活動。其是實行區域環境保護和污染源控制的有效措施。我國目前在工業比較集中和排污量較大的地區、流域和環境質量要求高的區域,單純的濃度控制已不能控制環境污染的發展。從1987年開始在水污染防治領域進行排污許可證的試點工作?!端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》(1989年)和《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(國家環境保護局,1988年)對水污染物排放總量控制指標確定、分配、管理作了具體規定,1996年修正的《水污染防治法》規定:省級以上人民政府對實現水污染達標排放仍不能達到國家規定的水環境質量標準的水體,可以按照國務院規定的具體辦法,實施重點污染物排放總量控制制度。修訂的《大氣污染防治法》吸收水污染物排放總量控制的成功經驗,將污染物排放總量控制從水污染防治領域擴大到大氣污染防治領域,規定國家采取措施,有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。大氣污染物總量控制區內有關地方人民政府依照國務院規定的條件和程序,按照公開、公平、公正的原則,核定企業事業單位的主要大氣污染物排放總量,核發主要大氣污染物排放許可證。 3.確立達標排放的原則,禁止超過排放標準排放污染物。以前我國環境污染防治法沒有明確規定超標排污違法,只規定超標排放污染物應征收超標排污費。這既不利于有效進行排放控制,又與污染物排放標準的強制性不符,并且不同于其他國家通行的做法。修訂的《大氣污染防治法》確立達標排放的原則,根據污染控制要求,對不同污染物采用禁止排放、濃度限制排放和總量限制排放等方法,規定禁止超過排放標準排放污染物。達標排放的要求和范圍包括排放濃度達標、排放總量達標。 4.加強環境容量增殖的法律制度。環境容量增殖可以增強環境對污染物的承載能力。修訂的《大氣污染防治法》強調綠化工作,提高環境容量。規定加強植樹種草、城鄉綠化工作,采取綠化責任制,提高人均占有綠地面積,改善大氣環境質量。

    (四)強化政府責任和權力的規范

    為有力合理地開展和推進環境資源保護,強有力的政府決心及其干預和推動措施是不可缺少的,政府部門在我國環境保護中正發揮著越來越大的作用,同時政府干預失靈和過度干預的問題也日益突出。在強調“依法治國”、“依法行政”的今天,強化政府責任、權力的規范,是十分必要和重要的。修訂的《大氣污染防治法》加強了政府在環境保護規劃和計劃、環境質量、污染總體控制、清潔生產、環境信息公開等方面的責任和權力規范,并細化了法律責任條款。 1.加強環境規劃和計劃制度。環境規劃和計劃已成為許多國家防治環境問題的重要手段。在我國環境規劃和計劃是環境政策、目標和措施的具體體現,是政府進行環境管理的核心工作,是協調環境與發展關系的基本工具。為適應適應持續性原則和環境保護要求,修訂的《大氣污染防治法》進一步具體規定了環境質量達標、削減排放總量、發展集中供熱、飲食服務企業限期使用清潔能源等方面的規劃責任。 2.加強環境質量責任制度。環境質量責任制度對于加強政府的環境污染防治工作具有十分重要的意義。雖然我國環境保護法規定,地方各級人民政府,應當對管轄的環境質量負責,采取措施改善環境質量。但是對責任的具體內容缺乏規定。修訂的《大氣污染防治法》體現持續原則,以環境質量達標為基本要求對人民政府的環境質量責任作出更為明確具體的規定,要求地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責,制定規劃,采取措施,使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市,應當按照規定的期限,達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃,并可以根據國務院的授權或者規定,采取更加嚴格的措施,按期實現達標規劃。法律還對環境保護行政主管部門發布大氣環境質量狀況公告和開展環境質量預報工作作出了規定。 3.強化法律責任。修訂的《大氣污染防治法》擴充了法律責任條款(從共十條修改至共十九條),增加了應受處罰的情節種類,細化了應受處罰的情節,調整并明確規定了罰款的限額。     

    (五)加強環境信息公開,促進公眾參與

    環境信息公開是公眾參與環境管理的前提條件,又是環境保護公眾參與權和民主程序的一個重要特征。環境行政管理部門為履行其職責而產生、獲取、利用、傳播、保存和負責處置的環境信息是公眾全面了解和考察環境環境狀況和環境保護情況必不可少的國家信息資源,國家建立環境信息公開制度對于保障和實現公眾環境知情權和參與權具有十分重要的意義,既是我國環境保護事業發展的需要,也符合國際上環境信息公開的發展趨勢。修訂的《大氣污染防治法》規定了大氣質量狀況公報、大氣嚴重污染事故公告、排污總量核定和排污許可證核發公開等環境信息公開措施。

     (六)加強非工業生產源控制 隨著環境問題的發展,非工業生產源控制成為我國環境污染法律控制突出問題和薄弱環節。修訂的《大氣污染防治法》針對大氣污染防治工作的情況,貫徹預防原則和全過程控制策略,加強機動車船污染防治,加大城市揚塵的控制力度,改進城市能源結構,以改善大氣環境質量。 為加強機動車船排氣污染的控制,修訂的《大氣污染防治法》將防治機動車船排放污染單獨作為一章 ,從機動車船制造、銷售和進口,在用機動車船使用和維修,燃油品質,監督檢測等環節,分別作出了規定。 修訂的《大氣污染防治法》從城市綠化水平低和施工管理不善等造成揚塵污染的主要問題的控制出發,加大城市揚塵的控制力度。

     (七)改革排污收費制度 排污收費在我國已實施了十幾年,實踐表明它對環境保護起到了很好的作用 。但目前在環境污染控制方面排污收費制度還存在一些問題,主要有排污收費標準偏低、排污費的使用不合理和管理不足等。排污收費的水平低于污染者造成的邊際損失,使排污者從自身利益出發,寧可交排污費,而不愿治理,加劇了環境的污染,造成外部不經濟。排污費存在拖欠、擠占、挪用等問題,征收、使用管理程序化有待加強。 修訂的《大氣污染防治法》根據污染者負擔原則和大氣環境污染防治的實際,將大氣污染物超標排放收費改為排放收費,從排污收費標準體系、排污資金使用、排污資金管理等方面改革和完善排污收費制度。該法規定,國家實行按照向大氣排放污染物的種類和數量征收排污費的制度,根據加強大氣污染防治的要求和國家的經濟、技術條件合理制定排污費的征收標準。征收排污費必須遵守國家規定的標準,具體辦法和實施步驟由國務院規定。征收的排污費一律上繳財政,按照國務院的規定用于大氣污染防治,不得挪作他用,并由審計機關依法實施審計監督。對征收的排污費挪作他用的,由審計機關或者監察機關責令退回挪用款項或者采取其他措施予以追回,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。

    (八)發展環保產業,促進環保市場化 隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展和完善,在環境管理中,在市場經濟觀念和意識的驅動下,環境保護市場化是必然趨勢。環境保護市場化、產業化不僅促進充分發揮市場機制在環境保護中的作用,而且環境保護的市場需求可以帶動經濟的發展,可以成為新的經濟增長點。環保市場化、產業化問題并非只是環保設施的建設和運營問題,其對現行環境法的基本原則和基本制度形成詰難,也為環境污染防治制度改革的提供了突破口。 環保產業區別于其他產業的一個突出的特點是環境政策與環境標準、環境法律法規是環保產業發展的重要推動因素,環保政策法律是環保產業發展的基礎。環保市場化、產業化將重新界定企業、消費者和政府這三大環保市場主體的責、權、利,其法律規制的實質和核心問題是如何以環境質量為根本,利用市場機制對環境資源的合理調配問題,是環境資源利用所產生的各種既有和預期利益的協調問題,是各種權益的確認和分配問題,其表現形式為環境保護責任社會化、環境保護公共費用的公平負擔和環境保護責任實現形式與途徑的多樣化問題。 修訂的《大氣污染防治法》體現出我國污染防治法律開始重視引導環保產業的發展。該法在總則的第九條中明確規定:國家鼓勵和支持環境保護產業的發展。 我國環境污染防治法正在可持續發展觀念指導下,以法律制度體系化為目標,將各項法律制度作為整體的有機部分,發揮各制度在體系中的平衡互補、共生互動和功能,力圖在功能機制上達至法律制度的功能的最優配置。新《大氣污染防治法》的頒行,必將有力推動我國環境法的改革、創新和完善。 作者簡介 羅吉,武漢大學環境法研究所副教授

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