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    X 學術文章

    2011年研究會論文集

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    略論環境權的行政法實現

    發布日期:2017-02-13 發表者:原創文章 瀏覽次數:22373次

    略論環境權的行政法實現

    李丹 (國家環境保護總局武漢大學環境法研究所 武漢430072)

    摘要 在市場經濟條件下,法律始終是以對人的權利保護作為終極關懷的。環境權作為一項影響人類生存、發展的基本權利,也必將受到充分的尊重與高度重視。由于環境權具有公益性、社會性等特點,其實現必將依賴作為公共利益代表的政府行政行為的實施。因此從行政法角度;來探討環境權的實現問題,具有重要的理論意義和現實意義。本文從我國環境保護工作實際出發,借鑒國外先進制度,分別從行政實體法領域、行政程序法領域、行政訴訟法領域對環境權的實現問題進行了研究,對現行制度的完善作了一定有益探討。

    關鍵詞 環境權 行政法 實現

     自然環境是人類生存發展的基本條件,人們享用自然環境條件是與生俱來的權利。環境權理論及其法律實踐是隨著20世紀以來環境問題嚴重化和人們環境意識覺醒而首先在歐美、日本等發達國家產生和發展起來的,并受到了國際社會的有力推動。

    一、環境權及其屬性

    應該說隨著環境權理論的不斷豐富和發展,環境權作為一種新興的基本權利在許多國家法律實踐和理論中已經得到了確立。目前,環境權已被一些國家相繼寫進憲法和環境保護基本法,并且環境權的理論性逐步增強,環境權已發展成為一種頗具特色的新的法律學說。而對于什么是環境權,它的屬性是什么?目前我國法學界對此有不同的理解。有人認為環境權是一項人權或是人權的一個組成部分;有人認為環境權是一種人類基本的生存權;還有人認為環境權是一項有待拓展的私權,可通過改造私法制度予以保護等等 。 作為一項新的社會主張,一種新興法律理論,一種新的價值取向,根據各國有關環境權的法律規定及實踐,有學者將環境權界定為環境法律關系主體就其賴以生存、發展的環境享有的基本權利和承擔的基本義務 。環境權就其屬性而言,是一種與多種基本人權或社會經濟性法律權利有關聯的新型法律權利 。目前在中國公眾環境權介入環境保護的領域很小,環境保護目標的實現主要依賴國家環境行政權的實施。我們認為,個人和單位環境權的實現是社會、國家環境權實現的保障,具有相同的價值取向,而相對來說,個人和單位環境權更容易受到其他權利侵害。因此本文所指的環境權實現著重是指公民和單位環境權的實現。有學者同時從實體意義和程序意義兩個角度對環境權進行全面分析,認為環境權主要有以下幾類:⑴公民在良好環境中生活的權利,如安寧權、日照權、通風權、清潔空氣權、清潔水權等;⑵公民享受優美環境權;⑶對良好環境進行無害使用權;⑷依法排放廢棄物權;⑸享受清潔適宜生產勞動權;⑹參與國家環境管理的權利;⑺受害索賠權;⑻請求保護權 。 盡管環境權的內容包括合理開發利用環境、享受適應環境保護和改善環境方面,從而使得環境權兼有生存權、自然資源權、發展權、生命健康權、財產權、私權等權利相關,然而從理論上探討環境權的目的不僅是保護人類利益也是保護環境利益,環境權強調的發展方式為可持續發展,包括對其他生命體生存和發展的尊重,人與自然的和諧相處。環境權中的環境整體不是私法中財產權中的財產,諸如太陽、大氣、海洋等環境要素根本不具備民法中財產的屬性,不可為人們所支配,并且環境權中的享用沒有支配、獨占環境的意義。這點與財產權中的使用權、收益權不同。此外,由于環境權具有的廣泛公益性和其重在事前有效預防的原則都不可在私法領域中達到。因此,借助民法等私法手段來調整環境法律關系這一新興關系顯得力不從心;從理論上說,環境權的特殊目的及救濟方式完全用私法的手段難以實現。正是由于環境權的公益性要求,作為公共利益代表的政府才有可能成為實現環境權的主導力量,政府的環境行政行為有利于對環境污染和破壞進行預先控制,符合環境權事先預防原則的要求。進一步從我國環境權的實踐來看,政府和各級行政組織在環境權的實現、促進環境保護推進方面起到決定性作用。環境權作為使現有環境受到保護,使之不被破壞,以及在某些情況下使環境得到改善的權利,它的實現往往需要創設有效的參與到國家環境行政管理中去的程序 。因此,公民環境權的實現既需要環境權利人的積極作為,同時也還依賴與環境行政相對人以及環境行政機關的積極作為,為環境權人實現環境權創造便利條件 。 顯然,從行政法的角度來探討環境權的實現具有非常重要的理論意義和現實意義。從環境權實現的實際經驗來看,環境權在行政發領域的實現主要包括以下三個層面的內涵:1、環境權在行政實體法領域的實現;2、環境權在行政程序法領域的實現;3、環境權在行政訴訟法領域的實現。

    二、環境權的行政實體法領域實現

    在市場經濟條件下,由于環境問題具有外部不經濟性,這就需要政府對企業進行干預,促使企業環境成本內部化,而不是轉嫁給他人及子孫后代,在保障公民及單位的環境權方面,政府的作用可以說至關重要的 。就目前世界各國環境保護的立法和實踐來看,環境保護方面法律都十分強調政府的功能和作用,并一直試圖強化這種功能。從某種意義上來說,政府環境工作的力度決定了公民環境權實現的程度。從行政實體法層面,針對環境問題的外部不經濟性,現行的政策和法律體系主要有“直接控制”、“間接控制”和“自我調控”三種模式。 “直接控制”就是制定和實施環境資源法律法規,包含環境預防法律制度、環境管制法律制度和環境糾紛處理法律制度等部分。在我國目前的環境法體制下,環境管制法律制度即“命令控制”措施,是主要手段,同時也為經濟計劃、經濟手段、宣傳手段等措施提供法律框架和基本保障,具體措施如限期治理制度、許可證制度、現場檢查制度等。其典型模式可概括如下:確立法規標準→頒發許可證→監督實施→對違法者進行制裁??梢赃@樣認為,直到目前,環境管制法律制度在我國發展得已較為成熟,運用于環境保護工作各個領域,是政府實現環境權、解決環境問題的主要調控手段,如在治理淮河、海河等流域污染中發揮了重要作用。然而歸根結底,管制措施只是政府被動、應急地處理污染問題,從“末端治理”來解決環境問題,不可能從根本上真正實現環境權。 正是有鑒于此,環境預防法律制度正日漸受到人們的重視,我國現行的立法執法也著手于“預防為主”,倡導“清潔生產”,以從終極意義上保護環境,實現環境權的實體保護。例如我國的環境計劃制度,將一定時期內環境保護目標和措施作出規定,作為對環境工作的總體部署和行動方案,作為國民經濟、社會發展計劃的組成部分。我國在“六五”計劃中開始列入環境保護的目標、要求和措施;在“七五”計劃中,繼續列有環境保護專章;“八五”計劃中的環境保護內容有所增加,國家總體規劃綱要中有四項環境保護指標作為宏觀指導,有三十多項環境保護指標專列成環境保護計劃由國家計委統一下達;1992年環境保護年度計劃在全國正式納入國民經濟和社會發展計劃 。國家通過環境計劃的方法,協調環境與經濟發展之間的關系,將環境問題的處理提到了事前。通過這種積極的預防即可實現可持續發展,也可以從根本上保障公民享受優美環境,單位環境使用權等環境權。此外,還有環境影響評價制度、清潔生產制度和總量控制制度都試圖從源頭預防的層面保護環境。實踐證明,政府采取預防制度的實施是環境權實現行之有效的終極保障手段。近幾年修改的《水污染防治法》(1996)、《大氣污染防治法》(2000)、《海洋環境保護法》(2000)等立法中都體現了源頭控制、預防為主的原則。隨著經濟社會生活活動日益增多,環境權主體的權益沖突而引發的糾紛日益頻繁,快捷、經濟地解決糾紛,保障環境權主體環境合法權益,環境糾紛的行政處理制度逐步發展成熟,在實踐中發揮著不可替代的作用。環境糾紛處理制度指環境行政機關依法對環境管理中的行政爭議和民事爭議進行復議、調解和仲裁的制度。應該說,環境糾紛的仲裁、調解等行為具有準司法行為的性質.這種簡易的糾紛處理制度以維護公民或單位的環境權為中心展開,可以降低交易成本和執法、司法的成本,避免社會沖突的激化。在這種程序中,由于政府只是處于中立的位置,并不是直接地管理“當事人”,而知識負責提供法律依據或科學數據、信息等,因而可以節省大量的經費和人力。對公民或單位來說,這種制度即可以提高其參與環境管理的程度和能力,又可以對自己的環境權進行充分處置,提高自己的權利意識。這種簡單的權益糾紛處理程序是與法律效益觀聯系在一起的,是一種世界化的趨勢。 所謂“間接調控”即采用經濟手段,其實質在于按照環境資源有償使用和污染者付費原則,通過市場機制,使開發、利用、污染、破壞環境資源的生產者、消費者承擔相應的代價,從而將環境成本納入各級分析和決策過程,促使開發、利用、污染、破壞環境資源者從自身經濟利益出發選擇更加有利于環境資源的生產、經營和消費方式,同時還可以由“間接調控”的方式籌集一筆資金,由政府根據需要加以支配,以支持重點污染源的治理,區域環境的綜合整治,救濟某些受害人以及扶持對環境無害的清潔工藝技術的研究、開發、推廣、應用等,改變無償使用或低價使用環境資源并將成本轉嫁給社會和子孫后代的傳統做法,從而有利于經濟、社會、環境資源協調、持續、健康發展,將公民的環境權體現在經濟、社會生活的方方面面,使單位環境合法權益得到最大保護和合理引導。這種調控方式主要包括排污費、自然資源補償稅、環境稅、財政補貼、環境優惠貸款、排污權交易、環境標志、環境損害責任保險等。由于“間接調控”符合社會主義市場經濟的運行規律,是實現環境權的良性調控機制。因此,這種手段運用的發展和完善在目前和今后必將成為我國環境行政管理機關的工作側重點。 “自我調控”就是通過宣傳、教育、交流與合作等,鼓勵公眾、非政府組織、工礦企業、其他團體改變其對環境不利的行為??梢哉f,單位和個人環境意識,尤其是環境法律意識的提高是環境權實現的現實前提、可靠保障和強勁驅動力。 我國環境權在行政實體法上的實現,主要是通過政府主導的這三種調控模式來完成。其中“直接調控”的基礎性地位是不可替代的,經濟手段往往使嚴厲的直接控制方案變得“溫和”而有助于實施,有利于預防性環境政策的實現,而“自我調控”作為一種輔助、補充手段,也是十分必要和有待加強的。

    三、環境權在行政程序法領域的實現

    環境權的實現不僅具有實體正義的價值取向,而且還應體現程序正義的價值追求。環境權具體體現在環境危害產生之前為該公民或有關組織提供法律上的預防性手段,正如1992年《里約環境與發展宣言》原則10強調的那樣,“環境問題最好是在全體有關市民的參與下,在有關級別加以處理。在國家級,每一個人都能適應地獲得公共當局所持有的關于環境的資料,包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料,并應有機會參與各項決策進程?!杯h境權在行政程序法上的實現在目前情況下主要有兩方面途徑,即知情權與參與權。 環境知情權是公眾實施其他環境權的基礎和前提,只有公眾獲得了有關環境方面的情報資料,才有可能積極有效的行使環境參與權。如美國聯邦行政程序法第553節規定,除法律規定的例外情況和緊急情況以外,行政機關必須把他所建議制定的法規草案或其主要內容,在聯邦登記上公布,供公眾了解和評論。第552條第一款規定“不得以任何方式強迫任何人服從應該在聯邦登記上公布而沒有公布的文件,也不應使他受該文件不利的影響,除非他實際已經及時得知該文件的內容 ?!泵绹摪铌柟庹ㄒ幎ü娪袑φ畷h出席、旁聽和觀看的權利。又如我國《環境保護法》第11條第2款規定,國務院和省、自治區、直轄市人民政府的環境保護行政主管部門應當定期發布環境狀況公報。 同樣地,伴隨著環境知情權的實現,公眾也有權參與到環境決策中。如美國《國家環境政策法》規定,在環境影響評價過程中,公眾對聯邦行政機關作出的“無重大影響認定”文件審查,即可審查認可,也可審查推翻該認定;在編制報告書階段,公眾都可以對初稿提出意見,環保部門必須對公眾意見作出明確反應。公眾環境參與權的行使,要求聯邦行政機關在環境影響評價過程中收集并吸收其意見和建議,使環境影響報告書能夠比較充分得反映擬議行動及其替代方案的環境影響,為決策提供全面、客觀的科學依據。而我國《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》等法律中也規定了環境影響報告書應當有該建設項目所在地單位和居民的意見,這些是環境參與權的具體體現。 另外,環境參與權的另一個重要方面是環境權聽證權。聽證是指行政機關在作出影響當事人利益的決定時以聽證會的形式聽取當事人的陳述、申辯和質證的程序 。公眾通過環境聽證權的行使防止行政機關侵犯公民或單位的環境權,是環境權實現的有力保障。鑒于我國行政程序法還有一個發展的過程,因此立法、行政機關在環境權的實現過程當中,可以借鑒國外一些可行的、先進的環境程序規定,完善我國的環境行政程序體制。

    四、環境權在行政訴訟法領域的實現 對公眾參與到環境行政決策中,無論是計劃、規劃的制定,還是各種標準的頒布以及環境影響評價及許可證的頒發等行為 ,更多體現的是一種參與,目的是預防環境問題的出現。但是對于已出現了的或正在發生以及將要發生的污染和破壞環境行為,公眾仍然可以通過環境權的行使達到救濟的目的。從司法和執法實踐來看,為保護環境權,以下幾種行政訴訟是不可或缺的。

    1、公民訴訟。公民訴訟是指公民在環境保護監督管理機關未依法律規定履行義務時,想法院提起的行政訴訟 。我國行政訴訟法第11條第5款規定,對行政機關不履行保護公民人身權和財產權的法定職責的情況,公民可以提起行政訴訟。因此在環境權實現中的公民訴訟制度,只不過是行政訴訟的一個方面。從操作層向上講,訴訟之前應有一個前置程序:即公民應首先向環境保護主管機關申請保護環境權,防止污染和環境破壞,處理環境權益沖突,這一程序需要給予主管機關一定調查研究和處理時間,美國法律上類似規定為60天。從理論上講,公民訴訟存在著訴訟導致交易成本變大和個人無足夠財力、物力進行訴訟兩大障礙,可以通過倡導集團訴訟的方法予以解決。建立相應的諸如環境保護委員會和環境保護基金等環境訴訟團體,代表公民進行訴訟,是與我國民事訴訟法第54條規定的代表人訴訟制度相一致的,值得在我國推廣。公民訴訟制度的建立,可以有效防止污染發生,提高環境行政機關的工作效率。

    2、環境行政監督訴訟。這種訴訟是指公民認為環境保護監督行政管理部門應履行義務不當,有可能引起環境污染或環境破壞時,向人民法院提起的訴訟。我國的環境保護行政主管機關在具體審核批準有環境影響的項目時,應盡可能保持經濟發展與保護公眾環境權的協調一致。當公眾對此有疑問時,應向公眾作出解釋,直至在法庭上作出最后解釋。當環境保護行政主管部門及其工作人員因履行義務不當(如因過錯審批而造成污染)給公民帶來權益上的損害時,國家應負賠償責任。具體程序應按《國家賠償法》的要求,先向賠償義務機關(環境保護行政主管機關)提出,或在申請復議或行政訴訟時一并提出,這種訴訟有利于增強環境保護主管部門的責任心。

    3、現行環境保護行政訴訟制度的完善。我國《環境保護法》第40條規定:“當事人對行政處罰不服的,可以在接到處罰通知之日起15天內,向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議,對復議不服的,可以在接到復議決定之日起15日內向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知起15日內,直接向人民法院起訴?!鄙鲜鰲l文表明,公民即使是環境污染的直接受害者,也不能對環境保護行政管理機關作出處罰的決定提起行政訴訟,這樣就忽略了受害公民(間接相對人)的權利,這是有損公民環境權的。我國行政訴訟法第40條規定“原告是認為行政行為侵犯其合法權益的公民、法人和其他組織”。因此,我們可以由行政訴訟法看出,間接相對人可就行政處罰對環境保護行政管理機關提起行政訴訟。通過對現行環境保護行政訴訟制度的完善,可以避免環境保護行政主管機關“代為”處置公民或單位的環境權,促其正確嚴格地執行。           

    Environmental Right's Realization on Administrative Law LI Dan (Research Institute of Environment Law of SEPA & Wuhan University) Abstract On market-economy condition, the ultimate goal of laws is to protect men's rights. As an elemental right that affects human being's living and developing, environmental right ought to be sufficiently respected and highly valued. Because of environmental right's quality of public and society, its realization must depend on the practice of the administrative actions of the government, which is considered as the representative of public benefits. Thus it has important theoretical and realistic senses to study the issue of environmental right's realization through the stratum of Chinese environmental protection and drawing lessons from foreign advanced institutions, this article studies the issue of environmental right's realization and carries out useful researches into improving now available institutions through the areas of administrative litigation law, administrative procedure law and administrative substance law.

    Key words environmental right; administrative law; realization

    作者簡介 李丹,武漢大學法學院2001級環境資源法學專業碩士生

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